Continente africano e diritti umani

Lo staff e i giudici della Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli davanti alla sede di Arusha (Tanzania) in occasione della 25esima sessione del tribunale, il 22 luglio 2014.

LA CARTA C’È, MA È SPUNTATA

Un sistema di protezione è in vigore da trent’anni ed è una sintesi tra i valori culturali del continente e la concezione universalistica dei diritti dell’uomo propria dell’Occidente. Non ci sono tuttavia adeguate forme di controllo. E anche la Corte di Arusha, organo internazionale giurisdizionale, rischia di essere ingabbiata.

di Giuseppe Pascale

Il continente africano si è dotato di un proprio sistema regionale di protezione dei diritti dell’uomo con l’adozione nel 1981 della Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, nota anche come Carta di Banjul, poi entrata in vigore nel 1986. Attualmente, tutti i paesi membri dell’Unione africana (Ua) sono anche parti della Carta. L’unico stato non aderente alla Carta è il Marocco, che però a monte non è mai entrato a far parte dell’Unione africana in segno di protesta nei confronti dell’apertura di questa organizzazione verso la Repubblica araba democratica sahrawi. Tuttavia, questi ultimi mesi c’è stata una ripresa dei contatti diplomatici tra l’Ua e il Marocco, che potrebbe perciò presto divenire parte anche della Carta.

Numerosi e significativi sono gli aspetti innovativi che caratterizzano il sistema africano rispetto alle altre esperienze regionali di protezione dei diritti dell’uomo. Per molti versi, la Carta africana costituisce una sintesi apprezzabile tra le tradizioni e i valori culturali africani e la concezione universalistica dei diritti dell’uomo di stampo occidentale. Infatti, se nella sua impostazione originaria il sistema africano trae sicuramente ispirazione dal corrispondente modello europeo fondato sulla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu), esso si caratterizza poi per elementi del tutto specifici.

Innovazione

Nella Carta africana, accanto ai tradizionali diritti civili e politici di matrice occidentale, sono enunciati anche alcuni diritti economici, sociali e culturali e certi diritti collettivi, di cui i popoli sono i beneficiari. Un’altra innovazione è costituita dalla previsione, accanto ai diritti, anche di “doveri” dell’uomo verso la famiglia, la società, lo stato, le altre comunità e la comunità internazionale. In questo modo il dato socio-antropologico si combina con quello giuridico, nel senso che la vocazione al “comunitarismo” che è alla base delle società tradizionali africane (in cui l’individuo esiste principalmente nel suo rapporto con il gruppo) si riflette sul modo di concepire e realizzare la tutela dei diritti dell’uomo.

L’adattamento alle specificità culturali caratterizzante la Carta africana, da un lato, costituisce un elemento di innovazione e sviluppo rispetto agli altri strumenti di tutela dei diritti dell’uomo ma, dall’altro, può rischiare di produrre un deleterio effetto boomerang, riducendo il livello di tutela assicurata. Si consideri, infatti, che tutte le categorie di diritti previsti dalla Carta africana sembrano essere garantite nella sola misura in cui i valori della tradizione africana non risultino inficiati o, più esattamente, a patto che tali valori vengano salvaguardati.

Ne deriva che alcuni diritti sono enunciati nella Carta in modo da giustificare pratiche degli stati che, di fatto, sono contrarie alla comune sensibilità internazionale in materia di diritti dell’uomo. Una ulteriore conseguenza consiste, addirittura, nella completa esclusione di alcuni diritti dalla Carta. Infine, in un continente in cui convivono realtà statali fra loro notevolmente eterogenee sotto i profili economico, socioantropologico e politico-istituzionale (le cosiddette “Afriche”), il richiamo ai valori della tradizione conduce inevitabilmente alla frammentazione del regime di tutela dei diritti.

All’approccio innovativo sul piano della definizione dei diritti garantiti nella Carta fa da contraltare, sul piano procedurale, il ricorso a forme di controllo più deboli rispetto ai modelli utilizzati nei corrispondenti sistemi europeo e americano.

La Corte vincola gli stati

Il meccanismo originario di controllo del rispetto della Carta africana da parte degli stati è la Commissione africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, autorizzata a ricevere comunicazioni sia di stati che accusano altri stati di aver commesso violazioni dei diritti dell’uomo, sia di individui che lamentano di avere subito essi stessi delle violazioni dei loro diritti o che agiscono per conto di altre vittime.

In ogni caso, la Commissione può emettere soltanto dei rapporti non vincolanti. Peraltro, soprattutto in passato, in questi rapporti la Commissione si limitava a dare conto dei fatti e ad accertare l’esistenza dell’eventuale violazione, senza altro aggiungere, pubblicando quindi delle pronunce molto semplici e scarne, quasi fossero dei meri comunicati.

Oggi, essa produce rapporti più ampi e talvolta indica agli stati anche come rimediare alle violazioni riscontrate. Tuttavia, i rapporti della Commissione mantengono comunque il valore di raccomandazioni e, quindi, gli stati assai spesso non vi ottemperano, senza neanche correre il rischio di incorrere in forme di sanzione.

Anche per risolvere la situazione appena descritta, con il Protocollo di Ouagadougou del 1998 è stata creata la Corte africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, che è un organo internazionale giurisdizionale a tutti gli effetti. La Corte può ricevere ricorsi dagli stati parti alla Carta africana, dalle organizzazioni intergovernative africane, dalla stessa Commissione africana, dalle organizzazioni non governative e dagli individui.

La Corte rende sentenze che, in quanto tali, sono obbligatorie per gli stati. Il Protocollo di Ouagadougou è entrato in vigore nel 2004 ma i primi giudici della Corte sono stati nominati soltanto nel gennaio 2006. In quella data, la Corte si è potuta insediare ad Arusha (Tanzania), nei locali già occupati dal Tribunale internazionale penale per il Rwanda. La Corte africana ha ricevuto il primo ricorso nel 2009, ma ha potuto emettere la sua prima sentenza di merito soltanto nel giugno 2013.

In generale, finora si sono rivolti alla Corte soltanto la Commissione e i ricorrenti privati (organizzazioni non governative o individui). Nello specifico, la Commissione ha rimesso alla Corte l’esame di pochi casi, ritenuti particolarmente (e mediaticamente) rilevanti, come quelli riguardanti la situazione libica o il trasferimento forzato di certe popolazioni indigene in Kenya. Sono stati invece numerosissimi i ricorsi dei privati. Nella maggior parte dei casi, però, la Corte si è dovuta dichiarare incompetente per tali ricorsi. Infatti, possono essere convocati davanti alla Corte soltanto gli stati che ne accettino espressamente la competenza per i ricorsi dei privati. Allo stato corrente, si tratta di soli otto paesi (Benin, Burkina Faso, Costa d’Avorio, Ghana, Malawi, Mali, Tanzania e Tunisia). A questi si aggiungeva il Rwanda, che ha però poi ritirato la sua dichiarazione di accettazione per protesta nei confronti dell’apertura da parte della Corte di un procedimento nel caso riguardante Victoire Ingabire Umuhoza, oppositrice al presidente Kagame, detenuta da anni in base ad accuse probabilmente infondate.

Protocolli pericolosi

Le prospettive di sviluppo dell’azione di salvaguardia dei diritti dell’uomo della Corte africana sono oggi messe a repentaglio da due protocolli che gli stati africani hanno adottato, ma che ancora non sono entrati in vigore. In un primo momento, il Protocollo di Sharm el-Sheikh del 2008 dovrebbe condurre alla fusione della Corte africana con la Corte di giustizia dell’Unione africana in una nuova Corte unica. In un secondo momento, il Protocollo di Malabo del 2015 mirerebbe ad attribuire alla suddetta nuova Corte unica anche la competenza per i crimini internazionali individuali commessi in Africa.

È chiaro che, se i due protocolli entrassero in vigore, il continente africano perderebbe il suo organo internazionale giurisdizionale precipuamente dedicato alla tutela dei diritti dell’uomo. Tale tutela sarebbe assicurata in maniera meno efficace dalla nuova Corte unica, a causa della sua competenza fin troppo estesa e comprendente materie molto diverse tra di loro. Alla nuova Corte unica peraltro occorrerebbero finanziamenti ingenti. Potendo difficilmente fornire questi finanziamenti in maniera autonoma, gli stati africani sarebbero costretti a contare su una disponibilità crescente di aiuti provenienti dall’estero e quindi non sempre prevedibili, preventivabili e sicuri.

Il sistema regionale di protezione dei diritti imperniato sulla Carta africana va, infine, collocato all’interno di più ampi processi di integrazione economico-politica. In particolare, è operativa nel continente la Comunità economica africana, un’organizzazione intergovernativa regionale d’integrazione economica, articolata in una serie di organizzazioni sub-regionali, dotate di propri tribunali, competenti anche in materia di tutela dei diritti dell’uomo. Il quadro che risulta dalla convivenza di tali organi con il meccanismo di controllo stabilito dalla Carta africana è di difficile lettura, anche in ragione degli evidenti rischi di sovrapposizione dei rispettivi ambiti di attività.

5 DIRITTI CAPITALI – DOSSIER NIGRIZIA SETTEMBRE 2017